Sytuacja prawna następców przedsiębiorstw państwowych

Nieruchomości

Sytuacja prawna spółek będących następcami prawnymi przedsiębiorstw państwowych pod pewnymi względami odróżnia je od pozostałych spółek funkcjonujących w obrocie prawno – gospodarczym. Różnice te są widoczne m.in. w kwestiach dotyczących nieruchomości. Niniejsze opracowanie odnosi się do niektórych zagadnień związanych z nieruchomościami, charakterystycznych dla byłych przedsiębiorstw państwowych, takich jak postępowanie uwłaszczeniowe oraz postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.  

Jedną z charakterystycznych cech poprzedniego ustroju było narzucenie prowadzenia działalności gospodarczej w formie przedsiębiorstw państwowych. W konsekwencji, w realiach polskiego systemu prawno – gospodarczego funkcjonuje znaczna ilość podmiotów, które są następcami prawnymi takich przedsiębiorstw.

Po zmianach, jakie zaszły w 1989 roku, dawne przedsiębiorstwa państwowe, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, uległy komercjalizacji, a część z nich także prywatyzacji. Kolejne są lub będą prywatyzowane w przyszłości.

Cechą charakterystyczną wskazanego powyżej procesu komercjalizacji jest to, iż spółka handlowa powstała w jego wyniku jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego w znaczeniu ogólnym. Podobnie proces prywatyzacji związany jest z ogólnym następstwem prawnym pomiędzy spółką z udziałem Skarbu Państwa a spółką sprywatyzowaną.

Postępowanie uwłaszczeniowe.

Tytułem prawnym do znacznej części gruntów wchodzących w skład dawnych przedsiębiorstw państwowych – a obecnie spółek Skarbu Państwa oraz sprywatyzowanych spółek z kapitałem prywatnym  -  jest prawo użytkowania wieczystego, regulowane przepisami Kodeksu cywilnego (art. 232 – 243). Zasadą jest, iż prawo użytkowania wieczystego powstaje na mocy umowy. Rzadszym sposobem nabywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jest tak zwane uwłaszczenie państwowych osób prawnych. Wprowadziła je ustawa z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Od 1 stycznia 1998 roku podstawę uwłaszczenia stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które 5 grudnia 1990 roku posiadały określone grunty w zarządzie, nabywają z tym dniem prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własność budynków, innych lokali i urządzeń wzniesionych ze środków własnych tych przedsiębiorstw.

Nabycie prawa użytkowania wieczystego w opisanym powyżej trybie wymaga wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, w której organ potwierdzi fakt nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 roku, użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe oraz ewentualnie własności budynków i urządzeń. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej.

Jednym z bardziej problematycznych elementów postępowania zmierzającego do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe, jest wykazanie prawa zarządu do gruntu. Przedmiotem dowodzenia nie jest bowiem fakt posiadania nieruchomości, czy też sprawowania faktycznego władztwa nad tą nieruchomością, ale istnienie prawa zarządu wynikającego
(z co najmniej) jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Rozporządzenie). Zgodnie z § 4 ust 1 Rozporządzenia, dokumentami potwierdzającymi prawo do zarządu nieruchomością są:

1. decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2. decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3. umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4. umowa, zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5. odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8. uchwała, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9. protokół przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10. umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zdarza się jednak często, iż wymienione powyżej dokumenty nie zachowały się. W takim przypadku istotną rolę może odegrać przepis § 4 ust. 3 Rozporządzenia, który pozwala stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron. W praktyce zdarza się, iż organy prowadzące postępowania uwłaszczeniowe odmawiają stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o zeznania świadków lub oświadczenie strony. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2009 roku II SA/Łd 587/2009).

Opiera się ono na stwierdzeniu, iż treść § 4 ust. 3 Rozporządzenia wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie jest możliwe dowodzenie prawa zarządu innymi środkami dowodowymi niż wymienione w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Opisywane rozstrzygnięcia nawiązują do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 roku (U 6/99), w którym Trybunał wypowiedział się, iż § 6 ust. 3 Rozporządzenia jest niezgodny z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż skoro w upoważnieniu ustawodawca wyraźnie umocował Radę Ministrów do określenia „rodzaju dokumentów stanowiących niezbędne dowody” w sprawach stwierdzenia prawa zarządu, to w Rozporządzeniu nie można było dopuszczać innych środków dowodowych na tę okoliczność.

Z przedstawionym powyżej stanowiskiem można polemizować. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż § 4 ust. 3 Rozporządzenia uprawnia do wykazywania przy pomocy zeznań świadków lub oświadczeń stron istnienia dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, które jednak się nie zachowały. Taką czynność, w odróżnieniu od wykazywania wprost istnienia zarządu jako władztwa nad nieruchomością przy pomocy zeznań świadków lub oświadczeń strony, w opinii autora niniejszego artykułu, uznać należy za dopuszczalną i mieszczącą się w ramach obowiązujących przepisów. Zauważyć również należy, iż wyżej wymienione orzeczenie WSA odnosiło się właśnie do sytuacji, w której wnioskodawcy wykazywali okoliczność posiadania faktycznego władania nieruchomością przy pomocy zeznań świadków i na tej podstawie próbowali uzyskać decyzję uwłaszczeniową.  Przedmiotem dowodu z zeznań świadków nie było istnienie dokumentu określonego w z § 4 ust 1 Rozporządzenia, który się nie zachował. W sytuacji gdyby wnioskodawca przy pomocy zeznań świadków wykazał, iż dokumenty takie funkcjonowały w obrocie prawnym, jednakże nie zachowały się, rozstrzygnięcie mogłoby być inne.

Warto też podkreślić, iż § 4 ust. 3 Rozporządzenia nie został uchylony, cały czas obowiązuje i zgodnie z art. 87 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jest źródłem obowiązującego w Polsce prawa. Co prawda, zgodnie z dyspozycją art. 178 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom, to jednak organy administracji państwowej oraz samorządowej takich przywilejów nie mają i są zobowiązane do stosowania przepisów rangi rozporządzenia.

Zauważyć również należy, iż wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył § 6 ust. 3 Rozporządzenia, regulującego kwestie stwierdzenia użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną, a nie § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Co istotne orzeczenie to zapadło ponad 13 lat temu, a do chwili obecnej nie zostało wydane analogiczne rozstrzygnięcie w zakresie § 4 ust. 3 Rozporządzenia.

Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, objętej decyzją uwłaszczeniową.

Kolejnym aspektem, na który warto zwrócić uwagę jest sytuacja prawna użytkowników wieczystych uwłaszczonych nieruchomości w kontekście możliwości złożenia przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Znaczna cześć gruntów, które z dniem 5 grudnia 1990 roku stały się przedmiotem użytkowania wieczystego zarządzających nimi przedsiębiorstw państwowych została wcześniej wywłaszczona.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłym właścicielom lub ich spadkobiercom przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, w sytuacji, gdy stosownie do przepisu art. 137 wskazanej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy:

1.      pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2.      pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (1 stycznia 1998 roku) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Z pozoru mogłoby wydawać się, że powołany wyżej przepis w pełni chroni następców prawnych uwłaszczonych przedsiębiorstw państwowych przed roszczeniami poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Nabyli bowiem prawo użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 roku i prawo to zazwyczaj zostało wpisane do księgi wieczystej. Istnieją jednak podstawy do argumentowania, iż przepis art. 229 ustawy – w zakresie użytkowania wieczystego – odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej, nie zaś do przypadków, w których prawo to powstało z mocy ustawy. Wyraźnie na to wskazuje użycie zwrotu: „ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego”, a także nawiązanie do obowiązku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (przed dniem 1 stycznia 1998 r.). Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest „ustanowieniem” tego prawa – jak stanowi omawiany art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy również zaznaczyć, że w myśl art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, a także przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej (wpis konstytutywny). Wpis ten, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, działa wstecz tj. od daty złożenia wniosku o jego dokonanie. W przypadku powstania prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy, wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż powstaje ono z mocy prawa a nie z momentem wpisu (por.: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt III CZP 33/98, OSNC 4/99, poz. 67, czy uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt III CZP 71/02, OSNC 4/03, poz. 133).

W związku z powyższym, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien mieć zastosowania. Przedstawione stanowisko znajduje też potwierdzenie w  orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09).

Tym niemniej w praktyce występują decyzje, w których organ odmawia byłym właścicielom lub ich spadkobiercom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w międzyczasie podlegała uwłaszczeniu, powołując się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.  Opierają się one na założeniu, iż zamiarem ustawodawcy było utożsamienie ustanowienia użytkowania wieczystego z nabyciem użytkowania wieczystego z mocy prawa.

Jak już wskazano powyżej, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 wskazanej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe nie wyłącza uprawnienia byłych właścicieli do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 891/2009) „W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Z tych więc względów organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinien rozpoznać sprawę nie tylko pod kątem przesłanek zwrotu. Ustalając w sposób nie budzący wątpliwości, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została obciążona użytkowaniem wieczystym, organ winien podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością.”

Tożsamy w swej treści pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/KE 675/09), w którego uzasadnieniu stwierdzono, iż „zadysponowanie nieruchomością na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu bez zawiadomienia o tym zamiarze, a tym samym bez faktycznej zgody byłego właściciela lub jego spadkobiercy, stanowi naruszenia zakazu wyrażonego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego. Wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości.”

Bezspornym jest, że obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego skutkuje utratą władania przez Skarb Państwa lub gminę, i tym samym wyłącza możliwość zwrotu, (do czasu gdy władanie daną nieruchomością nie wróci do Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego). Powszechnie przyjmuje się, że decyzja o zwrocie nieruchomości – w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego istniałoby na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy – naruszałaby porządek prawny, a także mogłaby być niewykonalna, gdyż doprowadziłaby do sytuacji sprzecznej z art. 232 k.c..

W sytuacji, w której poprzedni właściciele – lub ich spadkobiercy – złożą wniosek, w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a organ uzna, że zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, będzie obowiązany sprawdzić, czy przedmiotowa nieruchomość jest nadal w jego władaniu. Ustalając, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została obciążona użytkowaniem wieczystym, organ winien podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością. Do dnia, w którym władanie nieruchomością nie wróci do Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie będzie możliwe.

W sytuacjach, w których prawo użytkowania wieczystego zostało stwierdzone w oparciu o decyzje wydawane na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (decyzje uwłaszczeniowe), podejmując czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością, organ powinien zweryfikować czy istnieją prawne podstawy do uchylenia tych decyzji (w drodze stwierdzenia nieważności decyzji). W praktyce często wygląda to jednak tak, że organ informuje byłych właścicieli, iż zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, jednak przeszkodą ku temu jest np. decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe z dniem 5 grudnia 1990 roku. Poucza ich przy tym o możliwości podjęcia przez nich działań mających na celu wzruszenie przedmiotowej decyzji (np. w trybie art. 156 kpa). Zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte zarówno z urzędu, jak również na wniosek byłych właścicieli lub ich spadkobierców. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 213/09), że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem interes prawny tych osób polega na tym, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji, dotyczyć mogą sfery ich indywidualnych praw (zwłaszcza jeżeli domagają się oni zwrotu wywłaszczonej nieruchomości).

Skutkiem przedstawionej powyżej praktyki organów rozpatrujących wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest wikłanie się przez byłych właścicieli w często wieloletnie postępowania mające na celu wzruszenie decyzji uwłaszczeniowej. Nierzadko starania te kończą się niepowodzeniem (brak stwierdzenia wydania decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa). Wówczas byłemu właścicielowi pozostaje możliwość dochodzenia stosownego odszkodowania od Skarbu Państwa na drodze cywilnej. Wydaje się jednak, iż byli właściciele mają możliwość skrócenia tej procedury poprzez odmówienie podjęcia działań zmierzających do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, powołując się na obowiązek organu w tym zakresie. W takiej sytuacji organ bądź podejmie stosowne działania, bądź też odmówi ich podjęcia i wyda decyzję odmawiająca zwrotu nieruchomości. Jednakże uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać ustalenie, iż zaszły przesłanki do zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże z uwagi na brak władztwa Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego nad nieruchomością nie ma możliwości jej zwrotu. W takiej sytuacji byli właściciele mogą również wystąpić na drogę cywilną z powództwem o odszkodowanie od Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego.

Powracając do sytuacji następców prawnych uwłaszczonych przedsiębiorstw państwowych, zauważyć należy, iż w przedstawionym powyżej scenariuszu istnieje potencjalna możliwość wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej. Stać może się tak choćby w przypadku, gdy w chwili wydawania decyzji uwłaszczeniowej organ wiedział o fakcie użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli w okolicznościach konkretnego przypadku, okaże się, że organ – przed stwierdzeniem nabycia prawa użytkowania wieczystego – nie poinformował poprzednich właścicieli (ewentualnie ich spadkobierców), o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, wówczas zasadnym będzie wniosek, iż decyzja uwłaszczeniowa naruszała obowiązujące przepisy prawa.

Z wyroku Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 187/2009, jednoznacznie wynika, iż Skarb Państwa ma prawny obowiązek zawiadomienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o zaistnieniu okoliczności, mających wpływ na sferę ich uprawnień i obowiązków. Podobny w swej treści pogląd został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 roku (sygn. akt OPS 15/98, ONSA 1999/3 poz. 75). W uchwale tej stwierdzono, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot. Za takie postępowanie należy w szczególności uznać postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe. W sytuacji, w której organ nie zapewnił stronie (poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom) możliwości brania udziału w postępowaniu, to naruszył tym samym przepisy postępowania administracyjnego.

Podsumowując tą cześć rozważań, jeżeli z zebranego w sprawie materiału dowodowego będzie wynikać, iż organ w sposób rażący naruszył prawo, wówczas – w trybie art. 156 § 1 k.p.a. – będzie mogło dojść do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego.

Z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe – o ile przedmiotowa nieruchomość nie stała się przedmiotem dalszego obrotu, tzn. nie została zbyta, a nabywca działał w dobrej wierze i chroni go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych – władanie nieruchomością powróci do Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku, przy założeniu, że nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczania i nie zachodzą przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ będzie mógł uwzględnić wniosek poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) i zwrócić im własność wywłaszczonej nieruchomości.

W opisanej sytuacji istnieje wysokie ryzyko utraty praw do gruntu przez następcę prawnego przedsiębiorstwa państwowego. Z drugiej strony, jeżeli nie dojdzie do skutecznego zakwestionowania prawa użytkowania wieczystego, nie będzie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 420/09) słusznie zauważył, iż istnienie w momencie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobie trzeciej, pozbawiającego Skarb Państwa/organ administracji samorządowej faktycznego władania daną działką, uniemożliwia skuteczną realizację roszczenia określonego w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Działania, które zabezpieczają przed możliwością utraty prawa użytkowania wieczystego

W przypadku, w którym dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej i zajdą przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, następca prawny uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego będzie musiał liczyć się z możliwością utraty prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Opisany w poprzednim akapicie scenariusz nie zrealizuje się w sytuacji, w której dojdzie do skutecznego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na inny podmiot. W przypadku przeniesienia tego prawa – czy to w formie umowy sprzedaży, zamiany, czy też w drodze wniesienia go aportem do spółki, organ nawet gdyby stwierdzono nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie będzie mógł odebrać prawa użytkowania wieczystego obejmującego wywłaszczoną nieruchomość. W przypadku skutecznego zbycia prawa użytkowania wieczystego nabywcę będzie bowiem chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Artykuł 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – zawierający definicję rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych – stanowi, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Pomimo, iż przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie wskazują wprost jakoby rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroniła nabywców prawa użytkowania wieczystego, to jednak wniosek taki da się wysnuć z orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 1999 r. (sygn. akt IV SA 2316/97, LEX nr 48641) stwierdził, iż nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (a contrario odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego jest chronioną rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Sądu Najwyższego (por. Uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10, www.sn.pl, Biul. SN 2011/2/7), przyjmuje się, że „rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości”.

Jak wynika z powołanej wyżej uchwały, w przypadku, w którym doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, zaś prawo użytkowania wieczystego zostałoby skutecznie przeniesione na inny podmiot, to nadal przysługiwałoby ono nabywcy.

Należy jednocześnie mieć na względzie fakt, iż – zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. W złej wierze jest ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć.

Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty uznać należy, ze w przypadku, w którym dojdzie do skutecznego zbycia prawa użytkowania wieczystego – przy zachowaniu warunków, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – nabywcę będzie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a co za tym idzie będzie mu przysługiwało prawo użytkowania wieczystego.

Podsumowanie

W opinii autora niniejszego artykułu, istnieją podstawy do skorzystania w postępowaniu administracyjnym z § 4 ust. 3 Rozporządzenia i na jego podstawie wykazywania przy pomocy zeznań świadków lub oświadczeń strony, iż istniały, ale nie zachowały się dokumenty wskazane w § 4 ust. 1 Rozporządzenia potwierdzające prawo zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego.

Sam fakt, iż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, nie pozbawia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców możliwości wystąpienia – na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi, iż zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego –obowiązany będzie podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością (w praktyce obowiązek ten przerzuca często na wnioskodawców). Czynności te będą sprowadzały się do podważenia decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności, stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa.

W przypadku, w którym doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, zwrot takiej nieruchomości poprzednim właścicielom byłby możliwy. Przedsiębiorstwu państwowemu oraz jego następcy prawnemu nie przysługiwałoby bowiem żadne prawo do nieruchomości.

Jednakże przeniesienie prawa użytkowania wieczystego powstałego na skutek uwłaszczenia na inny podmiot, czy to w drodze sprzedaży, czy też poprzez wniesienie aportu, uniemożliwi zwrot takiej nieruchomości. Nabywcę będzie bowiem wówczas chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, (pod tym wszakże warunkiem, iż zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Na marginesie zauważyć należy, iż od 3 stycznia 2013 roku weszła w życie nowelizacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na jej podstawie osoby, którym odebrano nieruchomości na podstawie art. 47 Ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, będą mogły żądać ich zwrotu. Nowelizacja ta jest wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 roku (SK 9/08). Wprowadza ona ponadto modyfikację ust. 2 art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis umożliwia teraz zwrot nieruchomości wywłaszczonych na rzecz gmin, na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych, jeżeli stały się one zbędne ze względu na cel wywłaszczenia. Dotychczas art. 216 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił podstawę zwrotu nieruchomości nabytych wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa.

Autorzy tekstu - Radosław Kołodziej – adwokat, Rafał Sucharzewski – radca prawny

(artykuł został opublikowany w „Nieruchomości CH Beck”)