Sztuczne warunki podziału nieruchomości a obowiązek zwrotu dotacji przez rolników

Sztuczne warunki podziału nieruchomości a obowiązek zwrotu dotacji przez rolników. Jaki powinien być zakres obowiązku zwrotu dotacji ?

Pojęcie „sztucznych warunków” pojawia się od dłuższego czasu w postępowaniach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, których celem jest weryfikacja prawidłowości pobierania unijnych dotacji pomocowych przez rolników.

W wielu przypadków kończą się one odebraniem dotacji celowych i nakazem zwrotu wszystkich dotychczasowo pobranych płatności. Skutki takich decyzji doprowadzają rolników do zbyt dużych kłopotów finansowych. Problemy te często ulegają dalszemu pogłębieniu w przypadku pobierania płatności w ramach programów wieloletnich.  W takim przypadku, przy stwierdzeniu nieprawidłowości obejmujących dłuższy okres, organ może zobowiązać beneficjenta do zwrotu wszystkich dopłat, które zostały pobierane przez cały ten czas.

Od pewnego czasu zwraca się uwagę, że obowiązek zwrotu dopłat w pełnej wysokości jest praktyką nadmiernie surową – szczególnie porównując rozwiązania stosowane w niektórych państw członkowskich, takich ja Niemcy, gdzie nakazuje się zwrot jedynie nadwyżki uzyskanej dzięki stworzeniu sztucznych warunków.  W związku z tym pojawiają się głosy, że polscy rolnicy są traktowani zbyt surowo, co w konsekwencji może w istotny sposób wpływać na konkurencyjność polskiego rolnictwa na rynku unijnym. 

Kwestia, w jakim zakresie sądy powinny zasądzać zwrot dotacji zyskała w ostatnim czasie nowy rozgłos za sprawą wystąpienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Do postępowania NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zaskarżającą wyrok WSA w Rzeszowie o sygnaturze I SA/Rz 96/22 przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, nadając sprawie większego znaczenia. Również on zauważył potrzebę wyjaśnienia wzbudzających wątpliwości przepisów, podzielając zarazem opinie wielu, że żądanie zwrotu płatności w pełnej wysokości może naruszać zasadę proporcjonalności. Z uwagi na powyższe, NSA przychylił się do poglądu o konieczności rozwiązania niejasności interpretacyjnych art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95 i art. 62 Rozporządzenia 1306/2013. W związku z czym, w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2025 roku o sygnaturze I GSK 1486/22, wystosował do TSUE zapytanie, dotyczący interpretacji terminu „zwrotu korzyści”, znajdującego się w ww. rozporządzaniach i będący zarazem źródłem powyższych rozbieżności w orzecznictwie różnych państw członkowskich.

 

Podstawa prawna

ARiMR, wszczynając postępowania, powołuje się na dość ogólnie skonstruowane przepisy, znajdujące się w dwóch unijnych rozporządzeniach, regulujących zasady korzystania ze środków pochodzących z funduszy UE oraz sposób postępowania w razie ich nadużycia. To właśnie one budzą największe spory interpretacyjne.

Główną podstawę prawną stanowi art. 62 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116, które zastąpiło uchylony przepis art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 62 państwa członkowskie mają powziąć wszelkie skuteczne, ale przy tym proporcjonalne działania w celu zapobiegania obchodzenia przepisów unijnych. Przede wszystkim mają one obowiązek przeciwdziałać przyznaniu nienależnych korzyści wynikających z prawa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do ich uzyskania zostały sztucznie stworzone -  w sposób sprzeczny z celami tego prawodawstwa.

W razie rozpoznania sztucznych warunków ARiMR opiera się na art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95. Zgodnie z niniejszym artykułem, w razie stwierdzenia takiej nieprawidłowości, ma zostać zastosowany środek administracyjny w postaci nakazu zwrotu uzyskanych korzyści.

W tym miejscu pojawiają się spory, jak należy rozumieć „uzyskane korzyści” – czy oznacza zwrot dopłat w pełnej wysokości, czy jedynie uzyskanej nadwyżki, która została uzyskana w wyniku stworzenia sztucznych warunków?  

Według obowiązującej interpretacji, środek administracyjny powinien mieć charakter korygujący, przywracający stan zgodny z prawem. W związku z tym pełni zupełnie inną funkcję niż kara. Dlatego nie powinien przybierać formy represyjnej, w postaci obowiązku zwrotu również tych płatności, które w zwykłych okolicznościach byłyby przyznane beneficjentowi, choć w mniejszej wysokości. Dokładnie taką wykładnię przyjęło orzecznictwo m.in. sądów niemieckich.

Przykładem jest wyrok Wyższego Sądu Administracyjnego Dolnej Saksonii z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. 10 LC 151/21, w którym wskazano:

„Przyjęcie poglądu, że należy stosować art. 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95, nie stanowi przepisu sankcyjnego, lecz jego konsekwencje prawne są środkami administracyjnymi, art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jest spełnione są jego warunki, uzasadnia odmowę wypłaty korzyści (jedynie) w zakresie, w jakim warunki do jej przyznania zostały sztucznie stworzone, ale nie usprawiedliwia dalszego obniżenia ani całkowitego pozbawiania przyznanej korzyści, jak przewidziano na przykład w art. 5 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (We, Euratom) nr 2988/95”.

 

Polskie orzecznictwo na tle innych państw członkowskich.

W polskiej praktyce można zaobserwować dużą spójność sądów administracyjnych zarówno w kwestii uznawania wystąpienia sztucznych warunków, jak i w odniesieniu do późniejszych skutków takiego naruszenia. W większość przypadków, przychylają się do argumentacji ARiMR, stwierdzających powstanie sztucznych warunków. Wyraźnie dominująca jest również wykładnia art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95 identyfikująca „zwrot korzyści” jako zwrot dopłat w pełnej wysokości, nadając tym samym charakter sankcyjny.

Jak wskazano w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 r. w Rzeszowie (I SA/Rz 262/23)

„Regulacja art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 znajduje zastosowanie do środków określonych w rozporządzeniu 1307/2013 (zob. motyw 4). Nakazuje on pozbawienie podmiotów uczestniczących w stworzeniu sztucznych warunków, wszystkich płatności, o które się ubiegają w danym roku, a nie tylko w pewnej części (..). Tylko rozumienie tego uregulowania w znaczeniu wynikającym z literalnego postanowienia o pozbawieniu "jakichkolwiek korzyści", jako pozbawieniu wszystkich płatności, o które dane podmioty się ubiegały na dany rok, pozwala na realizację celu powołanej przez organy regulacji, którym jest przeciwdziałanie nadużyciom i wykorzystywaniu systemu płatności obszarowych w ramach WPR do celów sprzecznych z celami prawodawstwa pomocowego z zakresu wspólnej polityki rolnej.”

 

Zgoła inne podejście można zaobserwować w orzecznictwie niemieckim, gdzie sądy prezentują bardziej umiarkowaną interpretację przepisów rozporządzenia. Przykładem jest wyrok Wyższego Sądu Administracyjnego Dolnej Saksonii z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt 10 LB 115/09, w którym sąd wskazał:

„Cel art. 60 nie polega na sankcjonowaniu próby, lecz na umożliwieniu w przypadku celowego uzyskania korzyści poprzez nadużycie przepisów unijnych, że mimo spełnienia warunków formalnych korzyść ta nie zostanie przyznana; przywracany jest stan prawny jakby sztuczne warunki nie zostały spełnione; uzasadnia się odmowę wypłaty korzyści (jedynie) w zakresie, w jakim warunki do jej przyznania zostały sztucznie stworzone, ale nie usprawiedliwia dalszego obniżenia ani całkowitego pozbawienia przyznanej korzyści” oraz iż „zasada proporcjonalności uzasadnia jedynie odmowę płatności, w zakresie, w jakim warunki do jej uzyskania zostały sztucznie stworzone, ale nie uzasadnia dalszego obniżenia lub całkowitego pozbawienia przewidzianych korzyści”.

 

W związku z dość dużymi rozbieżnościami interpretacyjnymi tych samych przepisów w różnych państwach członkowskich, pytanie prejudycjalne zadane przez NSA wydaje się w pełni zasadne, a wręcz konieczne do zapewnienia równości i sprawiedliwości wszystkich obywateli Unii Europejskiej.